9月21日，中民慈善捐助信息中心在第二届中国慈展会上发布《2012年度中国慈善捐助报告》（下称《报告》）。2012年，中国社会捐赠总量共计约817亿元。

其中各级政府和具有政府背景的红十字会系统、慈善会系统获得的捐赠超过六成。

民政部社会福利与慈善事业促进司副司长徐建中表示，国务院正在制定关于促进慈善事业发展的政策，有望对政府退出公益募捐作出规定。

基金会及草根社会组织仅占捐款总量四成

2012年各级民政部门共接收款物132.99亿元，和去年中民慈善捐助信息中心发布的《2011年度中国慈善捐助报告》相比，2011年各级民政部门接收捐赠111.12亿元，各级民政部门接收的捐赠不降反升。

817亿元的社会捐赠总量（含我国接收国内外社会各界的款物捐赠）中，基金会获得捐赠305.7亿元，不到捐赠总数的四成。除基金会、慈善会以外的社会组织，获得捐赠5.59亿元，占捐赠总数的0.68%。

其余的505.71亿社会捐赠则由各级民政部门、除民政部门外的其它党政机关、人民团体、红十字会、慈善会、事业单位、宗教场所及其他部门接收。

根据民政部门统计，2012年各级民政部门共接收款物132.99亿元，其中捐款101.7亿元，全国各级民政部门接收款物总额占全年度社会捐赠总额近两成。

和去年中民慈善捐助信息中心发布的《2011年度中国慈善捐助报告》相比，2011年各级民政部门接收捐赠111.12亿元，各级民政部门接收的捐赠不降反升。

报告显示，从各省民政部门接收捐赠数额看，2012年度，广东省接收的捐赠最多，达15.25亿元，另外接收捐款超过10亿元的省份还有北京市、云南省和江苏省。

除民政部门外的其他党政机关、人民团体接收捐赠总数为42.53亿元，其中县级人民政府及地市级人民政府接收的捐赠量较大，占党政机关接收捐赠总额近七成。

对于政府接收捐赠问题，清华大学公共管理学院教授邓国胜分析，根据1999年《公益事业捐赠法》规定，地方政府及民政部门可以在遇到自然灾害时接收捐赠。不过他也认为，一些捐款人仍然需要通过捐赠与地方政府搞好“关系”，这也成为地方及县一级政府接收捐款量数额不降反升的原因。

邓国胜直言，一些企业为了获得一些便利优惠，与相关单位存在交易行为，“这其实是种常见现象”。

邓国胜表示，虽然近一段时间政府退出募捐市场还慈善于民间的呼声很高，但其实一些地方政府并不认可，他们认为在经济不发达地区，如果政府不参与劝募，很有可能一些地方的捐款量会急剧下降甚至造成无人捐款的局面。

红会系统慈善会系统占据三分之一捐赠

红十字会系统和慈善会系统的捐赠合计占到去年全部社会捐赠的35%，这两大系统获捐数量仅略少于全国3000多家基金会的获捐总额。

政府发文劝募，捐款量就会持续飙升，这种便捷的募捐方式，仍被一些地方政府推崇。

最终捐款直接流向地方一级红十字会系统或慈善会系统。

《报告》显示，去年的社会捐赠七成以上流向了社会组织，但这些社会组织，包括了官方色彩浓厚的全国各级红十字会系统及慈善会系统。

数据显示，去年全国各级红十字会系统接收社会捐赠21.88亿元，占全国捐赠总量的2.68%。

而据不完全统计，慈善会系统去年募捐约268.65亿元，接收款物捐赠较2011年相比，上升20.94%。在全国197.18亿元的折价物资中，约有113.88亿元物资流向了慈善会系统，占到近六成。

红十字会系统和慈善会系统的捐赠合计占到去年全部社会捐赠的35%，这两大系统获捐数量仅略少于全国3000多家基金会的获捐总额。

中民慈善捐助信息中心副主任刘佑平对此分析，大的基金会基本不深入县一级地方。

但慈善会系统相较于其他国家公募级基金会，显得非常特殊。

截至2012年6月，全国共有县级以上各类慈善会1923家，乡镇和村一级的慈善会总数超过2000家。

云南省民政厅民间组织管理二处副处长杨武成不久前在云南省社会组织改革方案发布时曾表示，在云南的一些县里，红十字会和慈善会系统募集的善款，往往会被挪入财政预算的盘子，用来修路。

刘佑平表示，慈善会系统的运行模式较为复杂，一种是村级慈善会，偏向社区模式，发展较为创新；一种与国家公募基金会无异；还有一种则是由政府“站台”，完全成为政府附庸的组织。

邓国胜表示，这样的组织在基层不在少数，一些地方基层慈善会与地方民政部门合二为一，成为其下属的一个科室，在运作公益项目时，依靠地方政府，因此大部分捐款流入政府的比例仍未有下降。

邓国胜直言这种状况可能导致一些地方政府宣布的政府退出募捐名存实亡，一些政府表面上退出募捐市场，实际通过慈善会募集捐款，捐款资源仍有可能由官方垄断。

刘佑平表示，由于其他基金会分支机构设立较少，并未涉及乡镇村等基层地区，一些深入基层的慈善会一家独大。针对这类慈善会最好的办法是对其进行改革，使之成为富有生命力，与社区相结合的基层公益组织，公平参与募捐市场竞争。

政府不宜彻底退出公益募捐市场

发生重大自然灾害时，很多国外政府或者国际组织也会给中国政府提供援助，政府当然可以接收捐赠，但作为接收捐赠的一方，需要遵守一些规范和要求。

徐建中则表示，民政部也在探索政府如何退出募捐市场。他分析，虽然以前政府带头劝募在应对自然灾害方面起到了很好的作用，但随着公益组织日渐成熟，可以更好地发挥公益组织的作用解决社会问题。

首次探索是今年4月底发生的芦山地震，民政部没有像过去那样指定接收捐款机构，也未要求基金会将接收到的捐款汇缴到政府部门。

地方也开始探索在社会组织改革中，采取什么方式让政府退出募捐。

今年7月，云南省在全国率先启动社会建设创新、社会体制改革，提出“除发生重大灾害外，政府不再参与社会募捐”，“现职公务员一律不得兼任行业协会商会、基金会、民办非企业单位负责人”等举措。

与云南改革的决心相比，深圳在政府退出募捐方面走得更彻底。

9月22日，深圳市民政局召开座谈会，对深圳即将出台的《深圳经济特区慈善事业促进条例》开门立法，进行公开讨论。

条例草案明确规定，市、区政府及其政府职能部门不得直接接收社会捐赠，不得通过行政指令、行政强制等手段组织和实施慈善募捐活动，不得向任何企业和个人进行摊派。

深圳这种坚决的退出引发了争议。

一些专家热捧深圳的大胆尝试，但对上述条款却存争议。

民政部政策法规司副司长李健认为，在遇到重大自然灾害时，政府可以接收捐赠，很多国外政府或者国际组织在大灾难发生时也会给中国政府提供援助，“政府当然可以接收捐赠”，但作为接受捐赠的一方，需要遵守一些规范和要求。

刘佑平赞成李健的观点，但他表示，政府接收捐赠的弊端在于，其提供的公益服务不符合需求，也不人性化。

国务院将推动政府逐步退出募捐市场

政府退出募捐市场以后，公益组织才能公平地进入募捐市场，公众才能自由选择，这种市场公平机制的建立才是根本。

政府退出募捐市场应遵循何种原则？

徐建中透露，最近国务院也将出台关于促进慈善事业发展的政策，在文件中将对政府退出募捐市场作出规定。

“未来政府退出募捐市场将成趋势”，徐建中表示。

刘佑平认为政府退出募捐市场以后，公益组织才能公平地进入募捐市场，公众才能自由选择，这种市场公平机制的建立才是根本。

“一些落后传统的公益组织在这样的竞争下，就会丧失募捐市场的份额，逐渐被淘汰”，刘佑平说。

对于政府退出募捐市场的时间表，刘佑平乐观地估计将在五年之内。

京华时报记者侯雪竹京华时报制图谢瑶

数据来源：中民慈善捐助信息中心《2012年度中国慈善捐助报告》